En las dos últimas décadas se ha avanzado mucho en la reducción del trabajo infantil, pero los progresos se estancaron durante el periodo 2016-2020. A principios de 2020, 160 millones de niños –63 millones de niñas y 97 millones de niños– estaban en situación de trabajo infantil, lo que representaba 1 de cada 10 niños en todo el mundo. Y la pandemia ha empeorado la situación. Se estima que, sin estrategias de mitigación, el número de niños en situación de trabajo infantil podría aumentar en 8,9 millones a finales de 2022.
Texto: OIT-UNICEF
Informe de la OIT-UNICEF sobre la protección social y el trabajo infantil, publicado en la 5ª Conferencia Mundial sobre la Erradicación del Trabajo Infantil en mayo de 2022, organizada por la OIT en el marco de la 110ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, con el apoyo de la Alianza 8.7 y la Alianza Global para la Protección Social Universal (USP2030).
A principios de 2020, uno de cada diez niños de 5 años de edad o más estaban en situación de trabajo infantil en todo el mundo –lo que equivale a aproximadamente 160 millones de niños, o a 63 millones de niñas y 97 millones de niños–. A pesar de los considerables progresos realizados en la lucha contra el trabajo infantil en los dos últimos decenios, los datos más recientes revelan que, a nivel mundial, la lucha contra el trabajo infantil se ha estancado desde 2016.
Las estimaciones mundiales muestran un progreso desigual entre las distintas regiones en los últimos 20 años; así, las regiones de Asia y el Pacífico y de América Latina y el Caribe registran una reducción general constante del trabajo infantil, mientras que en África Subsahariana se ha observado un incremento desde 2012. Aunque existen variaciones significativas entre los países de cada región, en la actualidad hay más niños en situación de trabajo infantil en África Subsahariana que en el resto del mundo.
Los datos disponibles por grupo de edad muestran que los más afectados son los niños de 5 a 11 años de edad, para los que las tasas de trabajo infantil han aumentado, mientras que para los niños de 12 años o más se ha registrado una disminución constante. La situación de las niñas es mejor que la de los niños, para quienes la reducción del trabajo infantil ha disminuido más lentamente a lo largo del tiempo, e incluso se ha invertido para mostrar un aumento general en los últimos años.
Las tendencias indicadas anteriormente menoscaban los derechos de los niños, y tienen efectos perjudiciales en su bienestar y desarrollo, así como en los esfuerzos realizados a través de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y otros mecanismos encaminados a eliminar el trabajo infantil. Más aún, estas tendencias se observaron antes del inicio de la crisis de COVID-19, que ha expuesto a millones de niños más al riesgo del trabajo infantil. Se estima que, si no se llevan a cabo estrategias de mitigación, el número de niños en situación de trabajo infantil podría aumentar en 8,9 millones a finales de 2022, debido al aumento de la pobreza y de la vulnerabilidad.
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Tendencias del trabajo infantil y de la protección social
A nivel mundial, se han realizado progresos considerables en la reducción del trabajo infantil en los dos últimos decenios. El número de niños en situación de trabajo infantil disminuyó en 85,5 millones entre 2000 y 2020, antes comenzar la pandemia de COVID-19. El porcentaje del trabajo infantil también disminuyó considerablemente, al pasar del 16 por ciento al 9,6 por ciento. Se observaron progresos similares para los niños que trabajan en condiciones peligrosas.
“El número de niños en situación de trabajo infantil disminuyó en 85,5 millones entre 2000 y 2020, antes de comenzar la pandemia de Covid 19. El porcentaje o prevalencia también disminuyó considerablemente, del 16 al 9,6%. Pero en 2016-20 el número absoluto de niños aumentó en 8 millones, de 152 a 160, de los que 79 millones lo hacían en condiciones peligrosas”
Sin embargo, la disminución de la prevalencia del trabajo infantil se ha ralentizado con el tiempo y se ha estancado desde 2016. Entre 2016 y 2020, el número absoluto de niños en situación de trabajo infantil aumentó en más de 8 millones, pasando de 152 a 160 millones de niños, de los cuales 79 millones trabajaban en condiciones peligrosas que ponían directamente en peligro su seguridad y su salud. El cuadro 1 contiene algunas definiciones de lo que constituye trabajo infantil.
| CUADRO 1. QUÉ ES EL TRABAJO INFANTIL |
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| Tres instrumentos internacionales fundamentales de derechos humanos y laborales –la Convención sobre los Derechos del Niño, el Convenio sobre la edad mínima de admisión al empleo (núm. 138) de la OIT, y el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil (núm. 182) de la OIT, universalmente ratificado– establecen límites legales para el trabajo infantil y sientan las bases para las medidas nacionales e internacionales encaminadas a erradicarlo. |
| El trabajo infantil comprende el trabajo realizado por los niños que son demasiado pequeños, es decir, que no han alcanzado la edad mínima de admisión al empleo, fijada normalmente en 15 años (los países en desarrollo pueden fijarla en 14 años), y en 13 años para trabajos ligeros que no interfieran con la escolarización. En todos los casos, la edad mínima para trabajar debería ser la misma que la edad en que cesa la obligación escolar. La edad mínima para realizar trabajos peligrosos, que por su naturaleza o por las circunstancias en que se realiza, es probable que dañe la salud, la seguridad o el desarrollo moral de los niños, son los 18 años. |
| Los trabajos peligrosos son una de las peores formas de trabajo infantil, que también incluyen la esclavitud y prácticas análogas, la explotación sexual comercial y la utilización de niños en actividades ilícitas, tales como el tráfico de drogas. El trabajo infantil puede abarcar el trabajo en la economía tanto formal como informal, dentro o fuera del entorno familiar, con fines de lucro o a cambio de una remuneración (en efectivo o en especie, a tiempo parcial o a tiempo completo), y el trabajo doméstico realizado fuera del propio hogar del niño para un empleador (remunerado o no remunerado). |
Por grupos de edad, el trabajo infantil ha aumentado de forma más significativa entre los niños de 5 a 11 años, y según las últimas estimaciones, el número de niños más pequeños en situación de trabajo infantil aumentó en 16,8 millones entre 2016 y 2020. Es especialmente preocupante el hecho de que alrededor del 40 por ciento de estos niños adicionales realizan trabajos peligrosos. Más del 75 por ciento de los niños más pequeños en situación de trabajo infantil se encuentran en la agricultura, y cerca del 83 por ciento de ellos trabajan en microempresas familiares (agrícolas o no agrícolas). Desde 2016, el porcentaje de niños que trabajan dentro de la unidad familiar ha aumentado, una tendencia relacionada con el aumento general del número de niños más pequeños en situación de trabajo infantil.
Además, la prevalencia del trabajo infantil es cada vez más desigual entre las regiones, destacando África tanto en cifras absolutas como en prevalencia. A principios de 2020, la prevalencia del trabajo infantil en África era del 21,6 por ciento, más del doble del promedio mundial.
“A principios de 2020 la prevalencia del trabajo infantil en África (21,6%) más que doblaba el promedio mundial. En Asía Meridional (11%) va del 0,9% en Sri Lanka al 23,6% en Afganistan”
En cada región existen disparidades similares por país. Por ejemplo, en Asia Meridional, la tasa de trabajo infantil es del 11 por ciento en promedio, y oscila entre el 0,9 por ciento de Sri Lanka y el 23,6 por ciento de Afganistán (ILOSTAT).
Algunos factores pueden explicar la variación interregional en lo que respecta al trabajo infantil:
• La pobreza monetaria y multidimensional influye en la prevalencia del trabajo infantil, ya que es una manera de que las familias gestionen los riesgos de pobreza y privación. En África Subsahariana, las tasas más altas del trabajo infantil se consideran junto con los niveles de pobreza extrema que afectan a dos de cada cinco personas (Banco Mundial 2022). Preocupan asimismo las estimaciones que indican que nueve de cada diez niños en África Subsahariana vivirán en la pobreza extrema en 2030 (UNICEF 2016b).
• La informalidad es experimentada por aproximadamente 2.000 millones de trabajadores en todo el mundo, lo que conduce a unos ingresos más bajos e irregulares, a unas condiciones de trabajo inseguras y a la precariedad laboral extrema. Además, la informalidad laboral se traduce en un menor acceso a los regímenes de protección social contributivos y en una asistencia social poco precisa. África, donde el trabajo infantil ha aumentado en el último periodo examinado, fue la región que mostró una mayor prevalencia del empleo informal (el 85,6 por ciento) en 2016 (OIT 2018b).
• La protección social, al ser una fuente adicional de ingresos regulares y proporcionar acceso a la atención de salud, o al compensar a los hogares ante los choques económicos o las crisis de salud, puede reducir efectivamente la necesidad de que los hogares recurran al trabajo infantil como una estrategia preventiva o de supervivencia. Pese a los progresos realizados a la hora de extender la protección social, la cobertura sigue siendo insuficiente y desigual en las diversas regiones.
• La educación, o la no escolarización de los niños, se vincula con frecuencia con el trabajo infantil. A fin de reducir el trabajo infantil, es esencial que las familias puedan permitirse enviar a sus hijos a la escuela, y que los hogares perciban que los beneficios de la escolarización son mayores que los asociados con el trabajo infantil. A nivel mundial, aunque el porcentaje de niños que no están escolarizados en la enseñanza primaria ha disminuido considerablemente en los últimos años, persisten grandes disparidades regionales en términos tanto del gasto en educación como de acceso a la escuela (Al-Samarrai et al. 2021).
• Las diferencias en el crecimiento de la población por región probablemente se asocien con las tendencias del trabajo infantil. En América Latina y el Caribe, el número de niños en situación de trabajo infantil disminuyó en 6 millones de 2008 a 2020, ya que la población infantil se redujo en 4,8 millones. En cambio, durante el mismo periodo, Asia y el Pacífico experimentó una disminución del número de niños en trabajo infantil de 64,9 millones, mientras que la población infantil aumentó en 12,8 millones. A diferencia de África Subsahariana, donde el número de niños en situación de trabajo infantil aumentó en 21,5 millones y, al mismo tiempo, la población infantil se incrementó en 104,8 millones. Otros factores relacionados con los países en crisis probablemente sean factores coadyuvantes. Por ejemplo, tanto los conflictos como los desplazamientos son más frecuentes en África que en otras regiones –(Banco Mundial 2020; Asamblea General de las N.U. 2020)– lo que conduce a vulnerabilidades que pueden ser más fáciles de afrontar a través del mecanismo del trabajo infantil. Además, en los Estados frágiles, la cobertura de la protección social también es muy baja y las tasas de pobreza son desproporcionadamente altas (Silwal et al. 2020).
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Prevalencia del trabajo infantil desde la pandemia de COVID-19
Tras el inicio de la pandemia de COVID-19, las pérdidas económicas y las crisis de salud experimentadas por los hogares aumentaron considerablemente el riesgo de trabajo infantil. El cierre prolongado de las escuelas representó otro factor de riesgo. Los datos de encuestas mostraron una disminución inmediata de la participación de los niños en las actividades económicas al inicio de la pandemia (OIT y UNICEF, de próxima publicación), lo que indica que el descenso general de las actividades económicas asociado con los confinamientos también había afectado el trabajo de los niños. Sin embargo, en algunos hogares el confinamiento condujo a la disminución de los ingresos, por lo que los niños comenzaron a trabajar más.
Los testimonios de 81 niños en Ghana, Nepal y Uganda revelaron que tenían que trabajar para comer, dado que sus familias ya no tenían suficientes alimentos. Los que ya trabajaban antes de la crisis comenzaron a trabajar jornadas más largas tras el cierre de las escuelas (Human Rights Watch 2021). Los testimonios de los niños son coherentes con estadísticas recientes de Uganda, que muestran que la prevalencia del trabajo infantil aumentó del 21 del 36 por ciento durante la pandemia de COVID-19 (UBOS 2021).
En Côte d’Ivoire, una evaluación de 263 comunidades concluyó asimismo que el trabajo infantil había experimentado un fuerte incremento en las empresas de cacao entre julio y septiembre de 2020, en comparación con el mismo periodo 12 meses antes (ICI 2020).
En Egipto, se enviaba a los niños a trabajar en el cultivo de algodón y a realizar otros trabajos agrícolas (OIT 2020c). Asimismo, tanto en el Ecuador como en el Brasil (São Paulo), la prevalencia de la participación de los niños en las actividades económicas también aumentó desde el comienzo de la pandemia (UNICEF Ecuador e Inclusión SAS 2020; UNICEF Brasil 2020).
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El estado de la protección social en todo el mundo
A pesar de los progresos realizados en la cobertura de la protección social en los últimos años, estos no han sido suficientes. En 2020 y antes de la pandemia de COVID-19, solo el 46,9 por ciento de la población mundial estaba cubierta efectivamente por al menos una prestación de protección social, mientras que el resto de la población –4,100 millones de personas– estaba totalmente desprotegida. Tras este promedio mundial se ocultan desigualdades considerables entre las regiones y dentro de las mismas, y las tasas de cobertura son del 56,3 por ciento en América Latina y el Caribe, del 44,1 por ciento en Asia y el Pacífico, y del 17,4 por ciento en África.
“Antes de la pandemia, solo el 46,9% de la población mundial estaba cubierta por al menos una prestación de protección social. El resto, 4.100 millones, estaba totalmente desprotegida. Solo el 26,4% de los niños del mundo recibe alguna prestación”
Solo el 26,4 por ciento de los niños en todo el mundo reciben prestaciones de protección social. A pesar de algunos progresos importantes realizados en la extensión de la protección social a los niños en los últimos decenios, la mayoría de los niños –el 73,6 por ciento de niños de 0 a 14 años, de los cuales una gran mayoría debe trabajar– no reciben prestaciones económicas por hijo o familia. La cobertura efectiva es particularmente baja en Asia y el Pacífico (el 18 por ciento) y en África (el 12,6 por ciento) (OIT 2021d).
Estas brechas en la cobertura, la adecuación y la integralidad se asocian con una falta de inversión considerable en sistemas de protección social para todos los grupos, especialmente los niños. A escala mundial, el gasto nacional en protección social para los niños apenas asciende al 1,1 por ciento del PIB, en comparación con el 12,9 por ciento del PIB destinado en general a la protección social.
En África, la región que tiene el mayor porcentaje de niños en la población y la mayor necesidad de protección social, el gasto en protección social para los niños representa el 0,4 por ciento del PIB (OIT 2021d). Es hora de hallar financiación adecuada y sostenible para cerrar estas brechas de protección, logrando la protección social universal para todos, en particular los niños. A fin de garantizar por lo menos un nivel básico de seguridad social a través de un piso de protección social definido nacionalmente, los países de ingresos medianos bajos tendrían que invertir 362.900 millones de dólares USA adicionales y los países de ingresos medianos altos otros 750.800 millones de dólares al año, lo que equivale al 5,1 y al 3,1 por ciento del PIB, respectivamente. Los países de ingresos bajos tendrían que invertir 77.900 millones de dólares USA. adicionales, lo que equivale al 15,9 por ciento de su PIB (OIT 2020b; Durán et al. 2020).
Cabe señalar que la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) de la OIT de junio de 2021 –a la que asistieron gobiernos, trabajadores y empleadores– instó a establecer sistemas de protección social universal para todos. Esto representó una enfática reafirmación del compromiso político y tripartito transcendental para cerrar brechas en materia de protección social. El nuevo plan estratégico de UNICEF también concede prioridad a los esfuerzos encaminados a lograr la protección social inclusiva, para todos los niños, en la labor de la Organización entre 2022 y 2025.
“Aparte de numerosos experimentos piloto (como los 3 realizados en Madhya Pradesh, India, en 2011-13) y de una renta básica universal de corta duración en Mongolia y de una cuasi universal en Irán, no se han logrado grandes avances al respecto”
Este informe utiliza la definición acordada por los gobiernos, los empleadores y los trabajadores en la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2021, en la que se acordó que “la protección social universal entraña acciones y medidas destinadas a hacer realidad el derecho humano a la seguridad social, instaurando progresivamente y manteniendo sistemas de protección social adaptados al contexto nacional, de manera que todas las personas tengan acceso a una protección integral, adecuada y sostenible a lo largo del ciclo de vida, en consonancia con las normas de la OIT” (OIT 2021b, párr. 3). Este compromiso con la protección social universal envía una clara señal a los responsables de la formulación de políticas. A diferencia de un enfoque de la red de seguridad social minimalista e irregular, instaurar sistemas de protección social universal que se apoyen en un enfoque basado en los derechos puede garantizar progresivamente unas prestaciones sociales más integrales y adecuadas para todos, que se financien de una forma sostenible y equitativa. La Alianza Mundial para la Protección Social Universal (USP2030) también destaca que la protección social se logra a través de un sistema de políticas y programas definido nacionalmente que proporciona un acceso equitativo a todas las personas y las protegen durante toda su vida contra la pobreza y contra los riesgos para sus medios de sustento y su bienestar. Pone de relieve cinco principios esenciales: la protección a lo largo del ciclo de vida, la cobertura universal, la financiación sostenible y equitativa, y la participación y el diálogo social (USP2030 2019). A pesar de la promesa que representan estos acontecimientos internacionales recientes y de la amplia respuesta de protección social a la pandemia, ahora no es momento para la autocomplacencia, y los responsables de la formulación de políticas deben redoblar sus esfuerzos para cerrar estas brechas de protección e identificar y aplicar los tipos de protección social más adecuados para luchar contra el trabajo infantil.
| CUADRO 2. LA PROMESA DE LA RENTA BÁSICA UNIVERSAL |
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| El reciente interés en la renta básica universal ha aumentado, en particular a raíz de los llamamientos para que ésta se estableciera durante la pandemia de COVID-19 (ECLAC 2020; Gray Molin y Ortíz-Juárez 2020). Sin embargo, aparte de numerosos experimentos piloto –y de una renta básica universal de corta duración en Mongolia y de renta básica cuasi universal en el Irán– no se han logrado grandes avances al respecto en la política nacional. |
| Inevitablemente, los datos sobre el impacto de la renta básica universal en el trabajo infantil son limitados. Una renta básica universal que llegue a los niños y pague prestaciones adecuadas podría contribuir a reducir el trabajo infantil al disminuir la pobreza monetaria y multidimensional,como también sería el caso de la protección social integral durante el ciclo de vida. |
| Por otra parte, el establecimiento de una renta básica universal modesta puede conllevar el riesgo de que los recursos se extiendan de una manera demasiado dispersa entre la población, pero la adecuación de dicha renta genera inquietud en lo tocante a los considerables requisitos de financiación de una renta básica universal fijada a un nivel adecuado. |
| Tres programas piloto sobre la renta básica universal llevados a cabo en Madhya Pradesh, India (2011 y 2013), arrojaron cierta luz al respecto. El mayor de estos programas concedió una renta básica modesta durante 18 meses a aproximadamente 6,000 hombres, mujeres y niños en ocho aldeas, y los resultados se compararon con los obtenidos en 12 aldeas “controladas” de una manera similar (Davala et al 2015). Un año después de pagar esta renta, el porcentaje de niños ocupados en las actividades económicas apenas se había reducido. Al realizar un examen más detenido, se observó que un menor número de niños realizaban trabajos asalariados ocasionales, y que se les asignaba menos tiempo a estas actividades. Sin embargo, en consonancia con las conclusiones extraídas en otros lugares, la cantidad de tiempo dedicado a trabajar en las explotaciones agrícolas familiares o a ayudar con las tareas domésticas había aumentado, aunque los padres señalaron que era menos probable que este tipo de trabajo interfiriera con la escolarización (Standing y Orton 2018). |
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La protección social durante la pandemia de COVID-19
La protección social fue un pilar central de la respuesta a la pandemia de COVID-19. Los gobiernos pudieron utilizar efectivamente los sistemas existentes para canalizar el apoyo urgente y de emergencia. La respuesta fue encomiable habida cuenta de las restricciones fiscales existentes y de las múltiples prioridades. Al mismo tiempo, la pandemia también puso de manifiesto las grandes brechas existentes en las prestaciones de protección social, y resaltó las dificultades de 2,000 millones de trabajadores de la economía informal y sus familias, las mujeres, los cuidadores, los migrantes y otros sectores de la población.
Sin embargo, un avance importante ha sido el papel crucial que ha desempeñado la protección social en una respuesta de política sin precedentes a escala mundial. Entre febrero de 2020 y marzo de 2022, se han anunciado o puesto en práctica 1.730 respuestas de protección social en más de 200 países y territorios (OIT 2022). No cabe duda de que, sin esta expansión rápida y masiva de la protección social a través de las prestaciones preexistentes y la introducción de medidas de emergencia, el costo humano y socioeconómico de la crisis habría sido mucho mayor, lo que demuestra la indispensabilidad de la protección social como un pilar central de sociedades con capacidad de respuesta que funcionan correctamente.
“En una respuesta sin precedentes a escala mundial, entre febrero de 2020 y marzo de 2022 se anuncian o ponen en práctica 1.730 respuestas de protección social en 200 países. El gasto per cápita osciló entre lo $8 en los países de ingresos bajos y 145 en los de ingresos medios altos. Mucho países proporcionaron prestaciones a trabajadores antes desprotegidos, y abrieron así una ventana de oportunidad”
Durante la pandemia de COVID-19, los países que ya tenían sistemas de protección social fuertes pudieron utilizarlos para garantizar una mejor protección. Sin embargo, aquellos que carecían de sistemas fuertes desarrollaron sistemas paralelos para apoyar a muchos hogares, y aunque estos fueron vitales para determinados grupos y les ayudaron a salvar vidas (p.ej., los migrantes, los cuidadores, los trabajadores de la economía informal), en muchas ocasiones estos no pudieron aprovechar la infraestructura preexistente, fueron temporales, o carecieron de una respuesta protectora adecuada. Sin embargo, la calidad de la respuesta no solo dependió de la calidad del sistema de protección social preexistente, sino también de la respuesta fiscal que pudo movilizarse. El gasto en la respuesta de protección social varió entre los diferentes países de ingresos bajos y de ingresos medios, y el gasto promedio per cápita osciló entre 8 dólares en los países de ingresos bajos y 145 dólares en los países de ingresos medianos altos. Al tiempo que se reconocen las limitaciones fiscales en muchos países, este gasto no puede considerarse adecuado para que las personas superen la pandemia gozando de protección suficiente contra la pobreza y contra el descenso del nivel de vida.
Muchos países proporcionaron prestaciones a los trabajadores anteriormente desprotegidos, tales como los trabajadores de la economía informal en algunos casos, al menos temporalmente, y al hacerlo abrieron una ventana de oportunidad para extender la cobertura de la protección social a los trabajadores de la economía informal de una manera más sostenida (OIT 2020a, 2021a y 2021d).
Las prestaciones sociales destinadas a los trabajadores no protegidos tienen el potencial de tener un impacto positivo en el trabajo infantil cuando se concentran en la agricultura familiar informal, o en los casos en que se había excluido anteriormente a las familias de la protección relacionada con el trabajo y de la asistencia social financiada a través de impuestos.
Sin embargo, el gran alcance de la respuesta a la pandemia de COVID-19 fue engañoso, ya que en muchos casos las respuestas de protección social se vieron limitadas por la escasa sensibilidad a las necesidades de los niños. Los niños figuraban entre ciertos grupos de la población más vulnerables a los que no llegó la respuesta: solo el 7,6 por ciento de las medidas de respuesta de protección social anunciadas entre febrero y diciembre de 2020 estuvieron orientadas a los niños y las familias (OIT 2021d).
Esto es preocupante, puesto que está demostrado que la protección social que toma en consideración las necesidades de los niños es una respuesta eficaz a las crisis en todos los contextos (Tirivayi et al. 2020). Si bien se observaron algunos ejemplos de buenas prácticas, fueron excepciones a la regla, y no lograron mucho a la hora de frenar el incremento del trabajo infantil.
Además, la mayoría de las transferencias en efectivo de emergencia fueron de corta duración (4,5 meses en promedio), lo cual agravó el problema de que la respuesta no se centrara en los niños (Gentilini et al. 2022). Habida cuenta de la pandemia actual, la consolidación fiscal, el aumento del precio del petróleo y de los alimentos, y los retos continuos que plantea el cambio climático, existe un claro potencial para la exacerbación de la pobreza infantil y la desigualdad, lo cual tiene grandes repercusiones para el trabajo infantil si no se pone remedio.
Aún se desconoce si la multitud de medidas de respuesta a la pandemia podrían conducir a la extensión sostenible y a largo plazo de la protección social en algunos contextos. Sin embargo, todo está más claro desde la perspectiva que tiene en cuenta las necesidades de los niños. A pesar de su promesa, se perdió una oportunidad durante la respuesta. Las necesidades inmediatas y a largo plazo de los niños podrían haberse atendido mejor programáticamente y en la asignación fiscal para las respuestas centradas en los niños, un objetivo que probablemente se conseguiría si los responsables de la formulación de políticas establecieran sistemas de protección social más fuertes que tuvieran presentes las necesidades de los niños, tanto ahora como después de la pandemia.
A continuación se presentan ejemplos de algunos países de ingresos bajos con prestaciones familiares establecidas que pudieron mejorar o modificar de manera adecuada y rápida la protección cuando se inició la pandemia. Esto pone claramente de relieve la importancia de contar con sistemas y disposiciones que no solo sean capaces de hacer frente a los retos habituales durante el ciclo de vida, sino que también estén preparados y puedan reforzarse fácilmente para responder a los choques. Estos sistemas continúan apoyando a los niños y a sus cuidadores durante las fases de respuesta a la crisis y de recuperación. Este es precisamente el motivo por el que la OIT y el UNICEF vienen abogando por las prestaciones familiares universales, a fin de proteger a todos los niños durante las crisis o en tiempos normales.
– Mongolia: quintuplicó sus prestaciones mensuales del Programa de Efectivo para los Niños, que pasaron de 20,000 a 100,000 tugrik mongoles mensuales durante un año.
– Filipinas y Guatemala: eliminaron los requisitos de comportamiento a las que estaban condicionadas sus prestaciones familiares con el fin de eliminar los obstáculos para beneficiarse de tales prestaciones.
– Sudáfrica: aumentó el importe de la Subvención Infantil, establecido normalmente en 450 rands sudafricanos, a 300 rands en mayo y 500 rands (27 dólares de EE.UU.) en el período de junio a octubre de 2020, y proporcionó esta suma a todos los cuidadores de niños cada mes.
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La opción política de la condicionalidad frente a la incondicionalidad
En determinados contextos, las transferencias en efectivo condicionadas se han utilizado para reforzar o inducir un comportamiento positivo, en particular en los contextos en que tal vez se perciba que los hogares carecen de información sobre los beneficios de los servicios considerados esenciales para el desarrollo humano y social.
Sin embargo, dichas condiciones se han cuestionado por diversos motivos, entre ellas el aumento de los costos administrativos y operativos que representa el establecer y supervisar las condiciones (lo que puede reducir el importe de las transferencias); el riesgo de incumplimiento de las condiciones – en particular cuando son vinculantes – y cómo esto puede acentuar las desigualdades en ciertas poblaciones (Standing y Orton 2018), las suposiciones acerca de que el principal factor de disuasión para no acceder a un servicio específico es el económico y no está vinculado a la calidad, el acceso o la adecuación; y el riesgo de reforzar los roles de género tradicionales a la vez que se incrementa la carga de trabajo no remunerado de las mujeres (véase, por ejemplo, Bastagli et al. 2019; Cookson 2018; Fultz y Francis 2013; Molyneux 2007).
¿La condicionalidad necesaria para las transferencias en efectivo tiene los efectos positivos que parece tener, o son las transferencias no condicionadas igualmente eficaces? La respuesta depende en parte de los resultados de interés. Se ha observado que ambos tipos de transferencias tienen efectos positivos en los resultados relativos a la escolarización, la salud y la nutrición. Baird et al. (2014) concluyeron que los programas de transferencias tanto condicionadas como no condicionadas mejoran de igual manera la escolarización y la asistencia a la escuela en comparación con la ausencia programa.
Sin embargo, cuando el conjunto de transferencias condicionadas se limita a las que supervisan y velan por el cumplimiento de las condiciones (contrariamente a la “condicionalidad flexible”), los programas de transferencias condicionadas pueden contribuir en algunos casos a la escolarización y a la asistencia a la escuela.
El examen realizado para el presente informe solo identificó un estudio, a saber, Fenton et al. (2016) que comparó la eficacia de las transferencias condicionadas y no condicionadas en lo que respecta al empleo remunerado de los niños. Ambas reducían el tiempo dedicado por los niños al empleo remunerado, con una diferencia de impacto en favor de las transferencias condicionadas, pero esta diferencia era marginal desde un punto de vista estadístico.
Considerando que las condiciones de asistencia a la escuela y de supervisión de la salud eran flexibles (después de seis meses sin cumplir las condiciones, los hogares perderían el 10 por ciento de las transferencias), probablemente se habría podido lograr el mismo resultado integrando simplemente la transmisión de mensajes en las transferencias no condicionadas sin los riesgos y costos mencionados anteriormente.
Teniendo en cuenta estos datos empíricos, la decisión de introducir condiciones vinculadas con los resultados en términos de desarrollo humano (p.ej., la salud y la educación) depende necesariamente de consideraciones específicas de cada contexto, y debería equilibrar cuidadosamente las ventajas y los costos potenciales, comprendiendo los motores y los obstáculos al acceso, en consonancia con las prioridades nacionales. Asimismo, esta decisión debería ser tomada por las autoridades locales, las cuales deberían guiarse por el conjunto de principios contenidos en la Recomendación núm. 202 de la OIT.♦
