Los 130 profesionales integrados en el Grupo de Trabajo Mixto Covid-19 (GTMC), promovido y coordinado por FEDEA, defienden la necesidad de alcanzar un amplio pacto político y social en torno a una estrategia para salir lo antes posible de la crisis y sentar las bases para hacer frente a los complicados retos económicos y sociales a los que nos
enfrentamos a medio y largo plazo. Sus reflexiones se han plasmado en una serie de informes temáticos (disponibles en http://www.fedea.net/tag/coronavirus/) y en un informe final, del que recogemos aquí un breve resumen ejecutivo.
Texto: FEDEA*
Ángel de la Fuente (coordinador), Anna Balletbó,José Luis Bonet, José E. Boscá, Santiago Carbó, José Ignacio Conde-Ruiz, Ginés de Rus, Juan del Alcázar, José Ramón Díez, Rafael Doménech, Florentino Felgueroso, Enric Fernández, María Fernández, Javier Ferri, José Ignacio García Pérez, Marcel Jansen, Juan Francisco Jimeno, Alejandra Kindelán, Julio López Laborda, José María Marín Vigueras, Clara Eugenia Núñez, Jorge Onrubia, Luis Puch, Juan Pablo Riesgo, Diego Rodríguez, Sofía Rodríguez, Javier Santillán, Jorge Sicilia, Eva Valle, Javier Vega de Seoane y Xavier Vives.
(*)Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.
Al igual que muchos otros países, España está atravesando una situación muy complicada como resultado de la pandemia de Covid-19. El virus ha causado una emergencia sanitaria de primer orden que ha estado a punto de colapsar nuestro sistema de salud y ha obligado a cerrar los centros educativos y a tomar severas medidas de confinamiento que han generado serias disrupciones en la vida cotidiana y en la actividad económica. Aunque la fase más aguda de la crisis parece haberse superado y las tasas de contagio se han reducido muy significativamente con el confinamiento, la situación no está en absoluto controlada, como demuestran los preocupantes rebrotes de las últimas semanas, y no lo estará definitivamente mientras no se disponga de vacunas o tratamientos con garantías para el grueso de la población, para lo que todavía faltan algunos meses.
1 Resumen ejecutivo
Las consecuencias económicas de la crisis sanitaria están siendo dramáticas y están poniendo a prueba las redes de protección social. La mayor parte de los países están ya inmersos en la peor recesión en muchas décadas, con caídas de dos dígitos de la producción y el empleo sólo comparables a las registradas en tiempos de guerra. La caída de la actividad se traduce a su vez en un rápido deterioro de las cuentas públicas, pues los ingresos tributarios caen con fuerza en un momento en el que resulta necesario incrementar el gasto para combatir la pandemia y sus secuelas económicas y sociales. La situación está generando enormes déficits públicos que pueden llegar a ser difíciles de financiar para algunos estados.
La intensidad de estos problemas varía mucho entre países en función de su estructura sectorial, de su situación fiscal de partida y del grado de severidad de las medidas de restricción adoptadas. Las actividades más afectadas por la crisis sanitaria son aquellas que exigen movilidad o contacto presencial y generan aglomeraciones, como el turismo, la hostelería, el comercio minorista o los espectáculos. Dado el elevado peso de estas actividades en nuestra economía, España se encuentra entre los países más afectados económicamente por la pandemia. A esto hay que añadir que entramos en ella con un reducido margen de maniobra fiscal debido a nuestro elevado stock de deuda pública (en torno al 100% del PIB) y a un persistente déficit presupuestario que no hemos sido capaces de reducir a niveles razonables durante el período de recuperación tras la última crisis.
La magnitud de la crisis es tal que no basta con pequeños retoques de las políticas habituales para hacerle frente. Necesitamos una estrategia global que utilice todas las palancas disponibles para conseguir tres objetivos fundamentales: i) proteger a hogares y empresas, manteniendo un nivel adecuado de protección social y preservando en la medida de lo posible el tejido productivo, ii) impulsar la reactivación de la actividad productiva y facilitar la necesaria reasignación de recursos hacia los sectores con mejores perspectivas y iii) sentar las bases para un crecimiento sostenido, sostenible e inclusivo.
«Simplificar los procedimientos concursales y de reestructuración, con reglas claras e incentivos correctos, evitando que las entidades se vean empujadas a ejecutar la garantía ICO prematuramente ante el miedo a perderla en caso de reestructuración«
Es muy importante que el núcleo de la estrategia económica del país a medio plazo cuente con el respaldo de un acuerdo político y social lo más amplio posible. Este acuerdo debería incluir un pacto presupuestario para varios ejercicios en el que se concreten las prioridades de gasto y el reparto de los costes de la crisis vía tributos y medidas de racionalización del gasto no esencial. No se trata de intentar dar una respuesta definitiva a cuestiones tan centrales en el juego político como el nivel deseable de gasto e ingresos públicos, su composición detallada o el grado de redistribución de la renta que queremos tener, pero sí de alcanzar acuerdos sobre las grandes líneas de lo que queremos hacer en este ámbito en los próximos años tras un shock especialmente duro que exigirá sacrificios a todas las partes. En ausencia de un amplio acuerdo en esta línea, es previsible un aumento de la contestación social y de la crispación política que podría hacer el país muy difícil de gobernar y dificultar la salida de la crisis.
2 ¿Qué estrategia? Actuaciones a corto plazo
En el presente informe se esbozan los elementos esenciales de una estrategia de salida de la crisis. Además de controlar los rebrotes de la infección, la principal tarea que tenemos que abordar de forma inmediata consiste en adaptar las medidas de protección a empresas, trabajadores y hogares tomadas en los primeros momentos de la pandemia con el fin de impulsar la reactivación de la actividad económica y evitar el cierre de empresas viables sin obstaculizar la necesaria reasignación de recursos hacia las actividades y empresas con mejores perspectivas de futuro. Parte del reto consistirá en adaptar las medidas de carácter general, como los ERTEs o los préstamos con garantías públicas, a las necesidades de los distintos sectores y en acertar con las medidas específicas de apoyo a sectores de gran peso en nuestra economía y considerable valor estratégico a los que no podemos renunciar, como el turismo y la automoción, para que puedan reconvertirse y ser competitivos en el futuro.
Las principales cuestiones que es necesario abordar a corto plazo son las siguientes:
• En relación con la gestión sanitaria, es imprescindible reforzar la capacidad del sistema para hacer frente a los rebrotes y a una segunda ola de la epidemia que podría haber comenzado ya. En este sentido, es necesario aumentar los recursos dedicados al diagnóstico de posibles casos y al rastreo de sus contactos, así como establecer una reserva estratégica de material sanitario, mejorar la coordinación entre atención primaria y las urgencias hospitalarias, ampliar las instalaciones disponibles para cuarentenas y confinamientos y preparar planes por si fuera necesario volver a incrementar la capacidad hospitalaria de forma rápida.
• Necesitamos establecer una estrategia clara de retirada gradual de los ERTES adaptada a las circunstancias sectoriales que facilite la supervivencia de las empresas viables a largo plazo, incentive la reanudación de la actividad productiva y facilite la movilidad entre empresas y sectores, así como la formación de los trabajadores afectados. Seguramente será necesaria una nueva prórroga de los ERTEs por fuerza mayor más allá de septiembre, pero ésta debería tener carácter selectivo, restringiéndose a los sectores que se enfrentan a los plazos más largos de recuperación o a fuertes restricciones a su actividad por motivos sanitarios y a las zonas que puedan verse afectadas por rebrotes importantes. La prórroga debería ir acompañada de una normativa clara que permita la máxima flexibilidad posible en relación con la desafectación y reafectación de trabajadores y facilite la conversión de estos expedientes en ERTEs ordinarios, así como de una reducción gradual de las ayudas extraordinarias, incluyendo las exoneraciones de cuotas y la reposición de las prestaciones por desempleo. También deberían introducirse requisitos e incentivos para la formación y la cualificación profesional de los trabajadores afectados y debería permitirse la compatibilidad –parcial y limitada en el tiempo– de las prestaciones con la aceptación de otro empleo o el inicio de una actividad por cuenta propia.
• El plan de retirada gradual de los ERTEs debería complementarse con una serie de medidas adicionales de carácter laboral que facilitarían la reasignación de recursos y darían una salida razonable a las empresas cuya situación económica haga inviable la reincorporación de toda su plantilla. Entre tales medidas han de estar el refuerzo de las políticas activas y los servicios públicos de empleo para mejorar su eficacia mediante la utilización de herramientas como los sistemas de perfilado estadístico que permitan dar un tratamiento personalizado a cada demandante. Otras medidas necesarias son la derogación de la prohibición de despedir por causas objetivas ligadas al Covid y la revisión de la exigencia de mantenimiento del empleo por seis meses tras la reincorporación desde un ERTE.
• Revisar la regulación de los préstamos con garantía pública y de los procesos de reestructuración y liquidación ligados a los mismos para evitar la desaparición de empresas viables y facilitar una liquidación ordenada y rápida de las que no lo sean. Puede ser necesaria una mayor flexibilidad en plazos de amortización y carencia o la introducción de quitas u otras ayudas a posteriori, especialmente en los sectores más afectados. Hay que simplificar los procedimientos concursales y de reestructuración, estableciendo reglas claras que generen los incentivos correctos para todas las partes, evitando en particular que las entidades se vean empujadas a ejecutar la garantía del ICO de forma prematura ante el miedo a perderla en caso de reestructuración. Una medida que facilitaría la operativa sería la consolidación de las deudas con todas las administraciones (Seguridad Social, Hacienda y garantías del ICO) en una masa única negociable como parte del proceso de reestructuración, con un único representante (que podría ser la entidad financiera por delegación) y la renuncia general a los privilegios habituales de las administraciones públicas en este tipo de procedimientos. Para facilitar la gestión de los procesos de reestructuración de empresas viables, podría ser útil también la creación de un vehículo especial de tenencia de créditos participativos y capital que de entrada a agentescon experiencia en la gestión empresarial.
• Han de reconsiderarse también las medidas de emergencia para la protección de colectivos vulnerables adoptadas durante la crisis. Muchas de ellas buscaban evitar que las familias más vulnerables pudieran perder sus viviendas o que se les cortasen los suministros básicos, lo que tiene sentido durante una situación de emergencia pero no soluciona los problemas de base. Una vez superada la emergencia y establecido el Ingreso Mínimo Vital, convendría reconsiderar el modelo actual de ayudas específicas financiadas en ocasiones por determinadas empresas o sectores, subsumiéndolo en un único sistema global de protección de los hogares más vulnerables que debería financiarse con fondos públicos y en el que quizás no tenga sentido mantener asignaciones específicas para consumos determinados.
• En materia de protección social, el foco a corto plazo debería desplazarse hacia el refuerzo de las políticas activas de empleo y del sistema escolar. La mejora de la efectividad de los servicios públicos de empleo es una herramienta esencial en la lucha contra la desigualdad y la pobreza a través de la reinserción laboral del amplio colectivo de parados de larga duración, que se verá sensiblemente incrementado como resultado de la crisis. En cuanto al sistema escolar, es necesario un esfuerzo decidido para reforzar sus plantillas y sus medios tecnológicos con el fin de que pueda afrontar con ciertas garantías un nuevo curso en circunstancias sanitarias complicadas. Sin tal esfuerzo, los daños que ya han comenzado a sufrir los alumnos más vulnerables podrían adquirir un carácter permanente, poniendo en serio riesgo sus trayectorias escolares y laborales futuras, así como el principio de igualdad de oportunidades.
• Junto con la adaptación de los ERTEs y los avales públicos y el refuerzo del sistema escolar, una medida que no puede esperar es la adopción de un plan de consolidación o reequilibrio fiscal que deberá incluir una senda explícita de ajuste fiscal de 2022 en adelante. El plan deberá recoger un compromiso explícito de reducir el componente estructural del déficit presupuestario primario a un ritmo anual de al menos medio punto de PIB siempre que el crecimiento esperado no caiga por debajo del crecimiento potencial. Un plan de estas características es necesario para reducir la incertidumbre yanclar las expectativas de los agentes económicos y los mercados, evitando incrementos en la prima de riesgo y retrasos en las decisiones de inversión, consumo y creación de empleo de empresas y consumidores, así como para aumentar el margen de maniobra fiscal con el que podremos contar para afrontar crisis futuras con mayor contundencia y efectividad. En su ausencia, la próxima crisis nos pillarácon muy poco margen de maniobra.
• El plan de consolidación fiscal exigirá tanto actuaciones de racionalización y contención del gasto como medidas tributarias para devolver gradualmente nuestros niveles de déficit y de deuda a valores sostenibles. Una vez la recuperación esté asentada, podría ser aconsejable introducir un recargo transitorio sobre el IRPF para ayudar a financiar los gastos extraordinarios generados por la pandemia en el contexto de una reforma tributaria integral sobre la que volveremos más adelante.
“Necesitamos establecer una estrategia clara de retirada gradual de los ERTEs, que debería complementarse con una serie de medidas adicionales. Entre ellas, la derogación de la prohibición de despedir por causas objetivas ligadas al Covid y la revisión de la exigencia de mantenimiento del empleo por seis meses tras la reincorporación tras un ERTE”
3 Pensando en el largo plazo
A largo plazo, el objetivo fundamental de nuestra política económica ha de ser un crecimiento robusto, inclusivo y sostenible. Hemos de dar prioridad a todas aquellas actuaciones y reformas que contribuyan a aumentar el crecimiento potencial de la economía española y a reducir su tasa de desempleo estructural porque esto redundará no sólo en una mejora del nivel de vida medio de la población y una menor desigualdad sino también en un aumento de los ingresos tributarios que ayudará a financiar las elevadas necesidades de gasto ligadas a la lucha contra la enfermedad y sus secuelas y nos permitirá ofrecer unos mejores servicios públicos sin elevar la presión fiscal.
Para alcanzar estos objetivos contamos con dos instrumentos fundamentales: la política de inversión, entendida en sentido amplio para incluir la acumulación de activos intangibles, en especial el capital humano, y las reformas estructurales encaminadas a mejorar el funcionamiento de ciertos mercados clave y de distintos elementos o herramientas del sector público. En relación con este segundo instrumento, la crisis puede ser una oportunidad que no deberíamos desaprovechar para abordar reformas en profundidad que serían bastante más difíciles de implementar en tiempos normales.
Nuestras recomendaciones en estos ámbitos se resumen a continuación.
• El buen uso delos distintos mecanismos de ayuda establecidos por la Unión Europea es fundamental para acelerar la salida de la crisis y sentar las bases para el futuro. Los considerables recursos que la UE está poniendo a nuestra disposición mediante préstamos y ayudas directas han de destinarse a proyectos y programas elegidos cuidadosamente en base a su rentabilidad social, primando aquellos con componentes importantes de bien público que difícilmente serían acometidos por la iniciativa privada en condiciones de mercado. Para asegurar la correcta selección de los proyectos y la calidad de las propuestas se requiere planificación previa y una estrecha coordinación entre las distintas Administraciones Públicas y el sector privado en la preparación de los planes de inversión. Hay que pensar también en cómo se generarán los recursos necesarios para devolver los préstamos. En el caso de ciertas infraestructuras, puede ser aconsejable la creación o subida de tasas, peajes o cánones sobre sus usuarios que también deberían ayudar a internalizar las posibles externalidades asociadas con su uso.
“El ingreso mínimo vital puede ser una herramienta útil, especialmente si se coordina con programas efectivos de formación y activación laboral. Para asegurar su buen funcionamiento, sin embargo, será necesario revisar su diseño con el fin de introducir incentivos efectivos al trabajo, que ahora son prácticamente inexistentes, y de asegurar la calidad de los programas de formación e inserción”
• Muchas de las inversiones necesarias para reestructurar y modernizar nuestra economía son proyectos rentables que pueden ser acometidos por el sector privado en condiciones de mercado. El Estado debefacilitar tales inversiones garantizando la estabilidad económica y social y estableciendo un marco regulatorio adecuado que garantice la seguridad jurídica y la agilidad de los procedimientos administrativos relevantes y evite la imposición de trabas innecesarias.
• En cuanto a las prioridades de inversión, consideramos acertado el énfasis de la UE en la lucha contra el cambio climático y sus secuelas, la digitalización y la implantación de otras nuevas tecnologías avanzadas y la acumulación de capital intangible y humano, frente a la tradicional preferencia de nuestro país por las infraestructuras convencionales de transporte.
• Las consideraciones anteriores apuntan hacia ciertas áreas como destinos preferentes de los préstamos y ayudas europeos destinados a la inversión. Además de la inversión educativa, sobre la que volveremos enseguida, algunas de las áreas prioritarias serían las siguientes:
– Ciertas inversiones auxiliares o incentivos que pueden contribuir a acelerar el proceso de descarbonización, especialmente en el transporte y quizás en la climatización de viviendas. Se incluirían aquí la inversión en I+D+i relacionada con las nuevas tecnologías y fuentes energéticas, con especial atención a tecnologías de almacenaje y gestión de la demanda, posiblemente parte de las infraestructuras de recarga para vehículos eléctricos y los incentivos para la renovación del parque de vehículos con modelos menos contaminantes y para la mejora de la eficiencia energética de las viviendas.
– La construcción, renovación y mantenimiento de infraestructuras hidráulicas y de tratamiento de residuos, incluyendo la mejora de las redes urbanas de distribución para reducir su nivel de pérdidas, las instalaciones de depuración y reutilización de aguas urbanas y la modernización de los sistemas de riego agrario.
– En materia de digitalización, podrían financiarse o subvencionarse inversiones en la mejora de la conectividad y las competencias TIC y la introducción de capacidades avanzadas en sectores estratégicos de la administración y los servicios públicos (educación, ciencia, salud y justicia) y en la reducción de la brecha digital entre territorios y estratos sociales.
– En cuanto a las inversiones en redes de transporte convencionales, el acento debería ponerse en el mantenimiento de las redes, que no siempre ha sido el adecuado, y en el diseño de mecanismos eficientes para su financiación, incluyendo la generalización de los peajes a toda la red de carreteras de alta capacidad, así como en las áreas en las que todavía existen insuficiencias, como las redes ferroviarias de cercanías y mercancías.
• El otro gran componente de la inversión es la acumulación de activos intangibles. Frente a la preferencia tradicional de nuestro país por el cemento, en el futuro tendrá que ganar peso todo lo relacionado con la formación de capital humano y tecnológico. La educación y la formación, en particular, deberían ser prioritarias por tratarse de instrumentos fundamentales para promover no sólo el crecimiento económico sino también la cohesión social y la igualdad de oportunidades. Para aprovechar al máximo sus potencialidades, es necesario emprender un proceso sostenido de reformas que apueste por la excelencia y la atracción de talento y permita responder mejor a las necesidades del sistema productivo.
• En relación con la lucha contra la pobreza y la desigualdad, el Ingreso Mínimo Vital (IMV) puede ser una herramienta muy útil, especialmente si se consigue combinar la prestación monetaria con programas efectivos de formación y activación laboral que ayuden a reincorporar al mayor número posible de beneficiarios del programa al mercado laboral. Para asegurar su buen funcionamiento, sin embargo, será necesario revisar su diseño con el fin de introducir incentivos efectivos al trabajo, que ahora son prácticamente inexistentes, y asegurar la calidad de los programas de formación e inserción, para lo que resulta imprescindible mejorar la coordinación con las comunidades autónomas e incentivar la participación activa de sus servicios sociales y de empleo en el programa.
• Es necesaria una reforma tributaria integral por motivos tanto de equidad como de eficiencia que se han visto agravados por la pandemia. Un elemento central de la misma ha de ser la ampliación de las bases tributarias mediante la reducción de los beneficios fiscales, incluyendo los tipos reducidos del IVA, y la eliminación de los regímenes especiales de tributación, como los llamados módulos y el régimen simplificado del IVA. También se considera necesaria una reforma del Impuesto de Sociedades que lo aproxime a la neutralidad, mejore su integración con el IRPF y asegure un reparto equitativo de su recaudación entre países en el caso de las empresas multinacionales. Del mismo modo, existe acuerdo sobre la necesidad de una reforma integral de la tributación del capital para asegurar su neutralidad entre activos, evitar que pueda ser confiscatoria y situarla en línea con la existente en los países de nuestro entorno. Finalmente, se considera necesario el acercamiento de los tipos de gravamen de los impuestos especiales a niveles europeos, el reforzamiento y ordenación de la tributación medioambiental mediante la promulgación de una ley marco que distribuya bases tributarias y competencias entre las distintas administraciones implicadas y un mayor recurso a los ingresos públicos basados en el principio de beneficio (tasas, precios públicos, copagos, etc.).
“Es necesario acelerar los trabajos de la Comisión del Pacto de Toledo para la inaplazable reforma del Sistema de Pensiones. La pandemia ha convertido en inviables, al menos a corto y medio plazo, los planes existentes para derogar la reforma de 2013, volviendo a la indexación general de las pensiones al IPC con independencia de la situación financiera del sistema, y eliminando el llamado factor de sostenibilidad”
• Necesitamos seguir avanzando hacia un mercado laboral más flexible, equitativo y eficiente. Para reducir la dualidad es necesario simplificar el actual menú de contratos laborales y reducir al mínimo la asimetría existente entre trabajadores indefinidos y temporales en materia de indemnizaciones y protección judicial. También sería esencial terminar con la inseguridad jurídica existente en torno a las causas objetivas de despido y hacer una apuesta decidida por una flexibilidad interna pactada entre los agentes sociales en el marco de la negociación colectiva que, en la medida de lo posible, debe articularse en el ámbito de la empresa para acomodar las especificidades de cada una de ellas y su situación económica. Finalmente, es necesario abrir un proceso de reflexión sobre cómo adaptar nuestro marco laboral a las necesidades de un futuro marcado por tendencias como la digitalización y la automatización, a cuya aceleración podría contribuir significativamente la actual crisis.
• Es necesario impulsar y acelerar los trabajos de la Comisión del Pacto de Toledo para la inaplazable reforma del Sistema Público de Pensiones, que deberá garantizar el equilibrio entre la sostenibilidad y la suficiencia de las prestaciones. El diseño de la reforma ha de basarse en un análisis realista de la situación económica y de las perspectivas de nuestras cuentas públicas. La crisis del Covid-19 ha complicado enormemente una situación de partida que ya era delicada debido a la precaria situación financiera del sistema de pensiones en años recientes y a las negativas perspectivas demográficas a las que nos enfrentamos durante las próximas décadas. La pandemia ha convertido en inviables, al menos a corto y medio plazo, los planes existentes para derogar la reforma de 2013, volviendo a la indexación general de las pensiones al IPC con independencia de la situación financiera del sistema y eliminando el llamado factor de sostenibilidad, que ligaba la cuantía inicial de laspensiones con la evolución de la esperanza media de vida en el momento de la jubilación.
• El buen funcionamiento de las Administraciones Públicas (AAPP) es fundamental para el desarrollo de la actividad económica. Entre otras cosas, los poderes públicos han de garantizar la seguridad jurídica, la unidad de mercado y una buena regulación, reduciendo así la incertidumbre y contribuyendo a generar un entorno favorable para la actividad de los hogares y las empresas. Las administraciones públicas son también responsables de la ordenación y la provisión de muchos servicios fundamentales, incluyendo la seguridad ciudadana, la sanidad, la educación y las redes de transporte de viajeros y mercancías y de suministro de agua y energía.
Todo esto ha de hacerse de la forma más ágil y eficiente posible, minimizando su coste económico para los ciudadanos, los retrasos y las cargas burocráticas impuestas a estos. En este ámbito existe un considerable margen de mejora que pasa entre otras cosas por el avance y mejora de la digitalización, la instauración de buenas prácticas de evaluación de las políticas públicas, el aumento de la coordinación entre las distintas administraciones públicas y sus sistemas de información y una reforma del sistema de financiación territorial que aumente el grado de responsabilidad fiscal de las administraciones autonómicas.♦
